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关于人户分离背景下完善我区基层治理工作的建议与思考

2021-05-10 17:12:54访问次数:信息来源:

关于人户分离背景下完善我区基层治理

工作的建议与思考

 

鄞州作为宁波都市核心区,随着经济社会的迅猛发展,城镇化步伐的不断加快,区内户籍人口实际居住地与户口所在地不一致的现象日益凸显。如何适应人户分离现状,探索治理途径,是我区打造全国基层治理先行区征程上的一道现实课题。对此,区人大常委会社会建设工委结合代表建议、“码上说 代表督”平台,针对人户分离背景下的基层治理开展了专题调研。

一、抽样调查的基本情况

城市内的人户分离,是指城市内部户籍人口的现居住地与户口登记地同在该市辖区,但所在乡镇街道不一致的一种人口现象,包括“人在户不在”和“户在人不在”两种情况。调研中我们选取了横溪镇梅山村、下应街道景湖社区、东郊街道江丰社区等12个不同类型村社的共18917户居民进行了抽样调查,其中人户分离的为11633户,占比达到64%。此外,从第七次全国人口普查社区入户的反馈情况看,我区人户分离现象呈现数量众多、类型复杂、分布范围广、分离时间长等特点。城市内人户分离现象是一把双刃剑,在促进了城市的发展与扩容的同时,也对社会治理提出了挑战。

(一)不利于社区服务和管理的要求。在当下公共管理与社会治理体系中,户籍制度仍承载着较多的政策工具及治理功能,如申请低保、征兵体检及政审等多项工作均需户籍地负责审批、提供证明。然而,大量“人户分离”现象的存在,导致传统以“人户一致”为特征的户籍属地管理模式已很难适应当前的社区管理。户在人不在,脱离了工作视线,难以掌握基本动态;人在户不在,不了解基本情况,难以掌握社会关系,容易形成管理和服务工作的盲区,出现户口所在地和人口流入地两难管或两不管的局面。例如,低保年审调查取证,对于户在人不在的部分低保户,社区居委会对其情况难以掌握清楚,提供相关证明材料的基础信息不足。同样,如居民计划生育、征兵、入党政审等多项工作,社区难以掌握此类人群的真实情况,在增加服务、管理难度的同时,也容易激化居民与基层工作人员之间矛盾。

(二)易造成公共资源配置与居民需求的空间错位。户籍管理制度作为我国的一项基本的行政管理制度,户籍人口数据是政策研究制定、进行公共服务资源配置的一项重要依据,如教育、医疗、养老等,且规划的指标越细、程度越深,服务的配置越是依赖人口规模的数据。“人户分离”现象的加剧一定程度上造成人口资源布局规划的失真,进而影响了公共服务资源配置的准确性,降低使用效率。以首南街道和众社区、和顺社区为例,两个社区主要是以政府保障性住房、拆迁安置房为主,老龄人口占到居住总户数一半以上,但目前在老年相关公共服务规划中通常采用“千人指标”的方法来确定服务供给规模和数量,规划的老年人口数量就成了服务供给的主要甚至是唯一依据,而社区由于人户分离现象严重,5092户居民中户籍人口仅有618户,导致目前该区域尚无老年公共服务配套规划,居民需求难以得到有效满足。

(三)易对城市安全和治安稳定带来隐患。较为广泛的人户分离现象影响了对人口状况的深层次了解,不但削弱了户籍管理工作的服务功能,也不利于社会安全防范和发现、侦查、打击违法犯罪活动。调研中发现,在我区建成的拆迁房、过渡房及新建住宅区中,存在数量较多的“人户分离”人口,寄住人口、暂住人口交叉居住,由于人口流动频繁、变化大,属地派出所很难掌握出租人和承租人的基本情况,给暂住人口和出租房屋管理工作加大了难度。此外,人户分离容易使部分管控对象脱离公安机关、司法机关社会管理工作的视线,对重点人口、归正人员的控制失衡,给社会安全的稳控工作带来了不利因素。

二、人户分离现象产生的原因分析

人户分离是人口管理中的一种特殊现象,人户分离现象的快速蔓延给社会治理带来了诸多问题,这既是社会发展的必然,也有着制度因素、资源配置、个人因素等多方面原因。

(一)制度因素。人户分离之所以成为问题,主要是相对于现行户籍制度与户籍管理而言。当前在户籍管理中,使用的还是1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》,但是《条例》的调整范围只局限于户籍登记,对于户籍管理中的重要问题户籍迁徙并未作出规定,对于"人户分离"更是毫无涉及,缺乏法律的有效支撑和必要的权威性,很大程度上导致户籍管理部门工作陷于被动。

(二)社会因素。城市化的不断发展促进了城市居民居住条件的不断改善,一户家庭多套住房的情况日益增多,城市内的迁移成为经常性的现象,但很多改善型住房都建设在城市功能拓展区和发展新区,在商业、教育、医疗、文化、娱乐等公共设施建设上相对滞后,这也对人口迁移产生重要影响。以教育为例,师资力量较强、办学条件较好的小学和初中往往坐落在老城区,而目前适龄幼儿少年入学按照户籍优先就近入学,成为导致人户分离产生的重要原因之一。

(三)管理因素。公安、民政、卫健、教育等部门在各自系统内制定了相应的管理办法,但由于各管一块,自成一体,难以实现信息的互通与共享。户籍所在地和人口流入地之间也没有有效的沟通对接机制,存在信息重复采集和资源浪费的现象。此外,在目前的户籍管理体系中,户籍管理部门缺乏对于户籍登记后续的管理和核查工作,尤其是针对拆迁、异地安置、拆而未建、单位挂靠等原因人为导致的人户分离,缺乏后续统一有效的管理,加剧了人户分离现象。

(四)个人因素。户口迁移通常由公民主观意愿决定,但公民对于人户分离的认识,往往存在一定的偏见,即为了获取现有户口附着的固有利益,如就近入学、就业、领取政府补贴、享受村民待遇等,导致明知应该迁移的户口故意不迁移、延迟迁移,甚至有些居民经户籍工作人员多次动员仍不迁移的情况,主观故意造成人户分离的状态。

三、对策建议

(一)要进一步更新对“人户分离”人口服务管理理念。缓解人户分离产生的社会问题,依然要在当前的社会环境和制度条件下进行,为此要进一步更新服务管理理念,探索创新工作方法。一是要探索改进管理手段。在严格执行中央、省、市《户籍制度改革实施意见》的前提下,探索对实有人口的分层次管理,对“户在人不在”和“人在户不在”及“户口空挂户”、“集体户”实施不同的管理方法。如对于社区反映很多的单位“集体户”、拆迁安置能迁不迁的人口,户口管理部门一方面加强宣传引导,另一方面在必要时对符合条件的“人户分离”人口进行统一划拨调转,尽可能减少人户分离人口的数量。对于“户在人不在”和“人在户不在”的人口,要探索突破传统以户籍人口为主的管理模式,逐步推广居住地管理的工作方法。二是要明确管理责任主体。进一步落实政府各相关部门、镇(街道)、社区和企业的管理责任。同时,在人口管理与服务过程中,充分考虑管理对象的情况和利益,特别是探索推动村民“经济身份”与“社会身份”分离,建立“经济权利”长久不变、“社会权利”属地管理的制度安排,逐步实现一元化的户籍管理机制,确保居民在现居住地登记后利益不受损,给犹豫观望的待登记户籍“人户分离”人员吃下“定心丸”。三是要将城市规划与人口流向变化相契合。在我区新开发地段及拆迁安置地段,要预留发展空间,循序渐进,逐步完善。在及时完善教育、医疗等相关配套设施,逐步降低不同区域公共资源配置差距,尽量避免出现为了追求某些区域特定的户籍附着利益而产生的“逐利性”迁移。

(二)要进一步加强“人户分离”人口的数字化管理。一是要建立信息共享平台。要积极借助数字政府建设这一契机,在不侵犯公民隐私的前提下,整合目前分布在各部门中相对割裂的、标准不一的、零散的人口信息,建立起统一、规范、准确的信息共享平台,尽快实现各政府部门间、户籍所在地社区与人口居住地社区、社区居委会与社区警务之间的人口信息资源共享。与此同时,要将房屋的基础信息纳入人口信息管理系统平台,形成一个较为完备的,融数据查询、统计分析等功能于一身的“人口—房屋”基础信息动态管理系统及共享平台,为做好户籍“人户分离”人口服务管理提供有力的信息支撑。二是加强信息更新维护。“权威部门维护权威数据,普通数据多部门维护,业务过程产生数据优先”为原则,切实做好人口信息数据的录入和更新。在此基础上,要进一步明确数据维护的责任主体、工作流程、制度规范等方面,建立起人口信息数据维护的长效管理机制。三是借助信息平台提供服务。通过信息平台动态搜集的资料,为政府决策及制定区域社会经济发展规划提供依据,同时通过区域户籍“人户分离”人员底数和结构、分布等状况,动态深入掌握地区中低保人员、孤寡老人等弱势群体的现实需求,加强和改进对户籍"人户分离"人口的服务与管理。

(三)要进一步加强“人户分离”人口社区化服务管理。一是要强化自我管理。针对人户分离居民居住分散、距离远的特点,强化自我管理。一方面深化党建引领,充分发挥“365社区治理工作规程”在社区治理中的优势,通过分类连岗位、进格连群众、编组建立网格党支部等方式,发挥党组织和党员的作用;另一方面根据人户分离不同小区各自特点,因地制宜、因人制宜设置自治项目,激发居民参与社区事务的积极性和主动性。二是要提升服务管理水平。基层派出所民警、居委会社工、社区网格员要相互协作,形成合力,通过推广运用如下应街道景湖社区“民情地图”等易学习、易操作的人口管理好做法、好经验,把辖区内居住的实有人口包括常住人口、流动人口等纳入管理范围,对辖区内的重点人口做到底数清,情况明,建立起服务规范,沟通有效,反馈及时的服务管理机制。三是要鼓励多元主体参与。创新“社区营造”,鼓励社会组织的有效介入,特别是各社区物业、业主委员会、社区志愿者等,结合居民需求,在其居住地开展有针对性的活动,在强化法律和责任意识的同时帮助居民营造新的社区联系纽带,使居民对新社区形成与老社区同等的心理认同,通过留住“人心”来逐步缓解人户分离带来的管理难题。

(区人大常委会社会建设工委)



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